Снос самовольных построек стал сложнее. 10 выводов из нового постановления Верховного суда

Пленум Верховного суда 12 декабря 2023 года принял новое постановление о самовольных постройках (постановление Пленума ВС от 12.12.2023 № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке»; далее — Постановление). За 13 лет с момента издания прошлого постановления по этому вопросу судебная практика изменилась, и ВС включил в свои разъяснения новые положения.

ВС указал, что входит в предмет доказывания при принятии решения о сносе самовольной постройки и какие нарушения точно не позволят легализовать строение. Почему опасно строительство в зонах с особыми условиями использования территорий — даже при наличии разрешения от администрации.

Главное в статье СкрытьПризнаки самовольной постройки

Постановление напоминает, что самовольной является постройка при наличии хотя бы одного признака на дату начала ее возведения и на дату выявления постройки.

1. Возведение на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке.
2. Возведение на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта.
3. Возведение без разрешения или согласования, если оно необходимо.
4. Возведение с нарушением градостроительных и строительных норм¹.

Этот список исчерпывающий, региональная или местная власть не может его дополнять.

Что касается признака «возведение на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта», то здесь можно расширительно толковать значение «разрешенное использование».

Классификатор видов разрешенного использования (ВРИ) использует понятие «размещение». Минэкономразвития закрепило, что это понятие подразумевает под собой и строительство, и дальнейшую эксплуатацию².

При этом, помимо разрешенного использования земельного участка, при аренде есть также цель предоставления участка, которая определяет, что конкретно предполагается на участке: строительство или эксплуатация. Однако остался нераскрытым вопрос, как выявить дату фактического начала строительства и как она будет соотноситься со сведениями о ВРИ участка. Его решение отдано на откуп органам, которые проводят земельный контроль и надзор.

Если требования к строительству изменились после начала правомерного строительства или реконструкции, это не основание признавать постройку самовольной³. Пленум в качестве примера приводит установление границ территорий общего пользования после начала строительства объекта с соблюдением правового режима земельного участка.

Если на день вынесения решения больше не будет оснований для признания постройки самовольной, суд откажет в иске⁴.

Главное в статье СкрытьИстец и ответчик в споре о признании постройки самовольной

Подать иск о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие установленным требованиям может собственник, субъект иного вещного права на земельный участок, его законный владелец, а также иное лицо, чьи права и законные интересы нарушает постройка. Также иск может подать прокурор для защиты публичных интересов или уполномоченные органы публичной власти в пределах своей компетенции⁵.

Судебная практика относит к публичному интересу угрозу жизни и здоровью граждан, нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Наличие или отсутствие угрозы жизни и здоровью может установить экспертиза.

По иску о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие требованиям отвечает лицо, которое осуществило строительство, например заказчик.

Если постройка уже находится у другого лица, ответчиком будет тот, кто был бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной. Например, в случае отчуждения самовольной постройки — ее приобретатель, наследник, принявший наследство в виде земельного участка, на котором находится постройка⁶.

Постановление Пленума закрепляет выработанный на практике подход: риски, связанные с самовольным строительством, переходят к новому «собственнику».

Влияние регистрации самовольной постройки в ЕГРН на решение суда

Регистрация в ЕГРН не защищает самовольную постройку от сноса. Но суд должен мотивировать решение об удовлетворении такого иска. Только в судебном порядке рассматривается требование о сносе объекта недвижимости, право на который признается юридически действительным без регистрации в ЕГРН⁷.

Если суд не установит обстоятельства в пользу сохранения самовольной постройки, ее можно снести или привести в соответствие установленным требованиям⁸. Если суд не определил судьбу самовольной постройки, это основание для того, чтобы в дальнейшем отменить решение. 

Главное в статье СкрытьВозможность сохранить постройку

Несмотря на то что самовольную постройку возвели с нарушением закона, надо учитывать принцип соразмерности последствий нарушению. Снос — это крайняя мера властного вмешательства. Отсутствия разрешения на строительство недостаточно, чтобы удовлетворить требование о сносе постройки. Суду надо представить доказательства того, что наличие постройки угрожает безопасности или нарушает права третьих лиц⁹.

Постановление продолжает тенденцию к гуманизации положений о сносе самовольно возведенных объектов. Об этом свидетельствуют внесенные законодателем в 2018 году в п. 2 ст. 222 ГК положения об альтернативном способе исполнения решения суда — приведении объекта в соответствие установленным нормам и правилам. В обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, также подчеркивается необходимость определять, возможно ли привести постройку в соответствие требованиям закона без ее сноса¹⁰.

Новое постановление Пленума указывает, что снос и приведение в соответствие установленным требованиям являются альтернативными последствиями возведения самовольной постройки. При этом суду нужно доказать наличие обстоятельств, свидетельствующих о возможности сохранить объект.

Даже если истец в своем заявлении просит только снести здание, суд выносит на обсуждение вопрос устранимости нарушений градостроительных и строительных норм и правил. Также во время судебного процесса нужно решить, возможно ли привести постройку в соответствие разрешенному использованию земельного участка в случае несоответствия¹¹.

Суд может предложить назначить строительно-техническую экспертизу для принятия решения по делу. Данное положение существовало на практике и до принятия Постановления.

Пленум также отметил категории построек, которые даже при наличии нарушений нельзя снести или привести в соответствие установленным требованиям. Это объекты индивидуального жилищного строительства (ИЖС) при их соответствии определенным критериям, а также объекты культурного наследия. Кроме того, возведение объекта ИЖС или садового дома без разрешения на строительство либо до направления уведомления о планируемом строительстве не является основанием для его сноса или признания самовольной постройкой. Но такой объект должен быть безопасен для жизни и здоровья и не нарушать права третьих лиц¹².

Когда суд определяет, можно ли сохранить самовольную постройку, действует критерий существенности нарушений. В Постановлении приводятся примеры судебной практики, которые свидетельствуют о признании нарушений существенными или, наоборот, не препятствующими возможности сохранения постройки. Так, превышение этажности, по мнению Верховного суда, основание для удовлетворения требования о сносе. Но минимальное отступление от границ земельного участка при отсутствии угрозы жизни и здоровью людей не мешает сохранить объект. Таким образом, критерий существенности остается оценочным и определяется по внутреннему убеждению судьи¹³.

Строительство в границах зон с особыми условиями использования территорий

Самовольными считаются постройки, возведенные на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства данного объекта¹⁴. Разрешенное использование — это правовой режим земельного участка исходя из категории земель и их разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и специальными требованиями законодательства¹⁵.

К примеру, ограничено использование участка, который находится в границах зоны с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ). Законодательного определения этого понятия нет. Согласно практике, это территории, в границах которых в публично значимых целях устанавливаются ограничения на использование земельных участков. Требования зоны могут предусматривать необходимость получать дополнительные разрешения или согласования.

Законодатель включил в ЗК нормы о ЗОУИТ в 2019 году. Сейчас ЗК содержит 28 видов ЗОУИТ, данный перечень исчерпывающий. Более того, встречаются зоны, которые тяжело квалифицировать как одну из зон, поименованных в ЗК. Например, суды могут квалифицировать курортные зоны как особо охраняемые природные территории, что требует государственной экологической экспертизы проектной документации.

Неоднозначность практики о строительстве в границах ЗОУИТ требует от застройщиков проявлять особую внимательность при получении разрешений и согласований, определении места размещения объекта, чтобы исключить риск признания его самовольной постройкой.

Сложность с ЗОУИТ состоит в том, что сведения о них не всегда содержатся в ЕГРН. Несмотря на отсутствие информации в ЕГРН, до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются действующими, если установлены на основании:

1) решения, согласования уполномоченного органа исполнительной власти;
2) нормативного правового акта;
3) решения суда.

В споре о самовольной постройке важно установить, могло ли знать об ограничениях лицо, которое осуществило постройку. Например, когда уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, а в ЕГРН не было информации о ЗОУИТ. В данном случае постройку нельзя признать самовольной, а лицо нельзя обязать снести постройку за свой счет и без предварительного равноценного возмещения¹⁶. Но истец вправе доказывать, что это лицо действовало недобросовестно, потому что знало об ограничениях, пусть даже в ЕГРН не было такой информации.

Помимо получения выписки из ЕГРН, для выявления ЗОУИТ можно обратиться к онлайн-сервисам Росреестра и субъектов РФ, таким как:

• публичная кадастровая карта;
• сведения ЕГРН — онлайн;
• региональные или муниципальные ресурсы; например, в Москве есть информационная система «ГИС ОГД».

Сведения об ограничениях, как правило, содержатся в договорах купли-продажи, аренды земельных участков¹⁷, уведомлениях об установлении ЗОУИТ от Росреестра.

Наиболее полную информацию может содержать градостроительный план земельного участка, генеральный план поселения, городского округа, правила землепользования и застройки. Помимо этого, возможны специальные знаки на местности. Закон определяет случаи и способы обеспечения публичного доступа к информации о зоне с особыми условиями использования территории¹⁸.

Кроме того, в споре о сносе постройки в границах ЗОУИТ имеет значение судьба объекта, из-за которого установили ЗОУИТ. Если объект ликвидирован или больше не действует и оснований для ограничений больше нет — постройку не снесут. Даже если сведения о зоне все еще есть в ЕГРН.

Если суд отказал заявителю в сносе постройки, которую невозможно использовать из-за установления или изменения ЗОУИТ, стороны могут заключить соглашение о возмещении убытков или о выкупе участка и объекта на нем¹⁹. На практике, чтобы доказать невозможность использования постройки, проводят судебные экспертизы.

Иные положения постановления Пленума

Постановление определяет судьбу объекта капитального строительства, чьи предельные параметры, например этажность, не соответствуют градостроительному регламенту, установленному правилами землепользования и застройки (ПЗЗ), утвержденными после строительства таких объектов.

Эти объекты можно использовать без приведения их в соответствие градостроительному регламенту в том же виде, что и до утверждения ПЗЗ, за исключением случаев, когда это опасно для жизни или здоровья людей, для окружающей среды, объектов культурного наследия²⁰.

Верховный суд в Постановлении обращает внимание на то, что единственный возможный вариант законной реконструкции таких объектов — приведение их в соответствие градостроительному регламенту. Иначе — снос. Исключение из правила возможно сделать тогда, когда постройку можно привести в соответствие градостроительному регламенту, действующему на день обращения в суд.