В отношении участка установили публичный сервитут. Три проблемы, с которыми столкнется собственник

Госорганы все чаще обременяют публичным сервитутом частные земельные участки. Правообладатели участков обращаются в суды, не желая терпеть ограничения своих прав, в том числе в отсутствие адекватной компенсации.

Существующее регулирование публичного сервитута появилось в Земельном кодексе в 2018 году (Федеральный закон от 03.08.2018 № 341-ФЗ). За пять лет действия этих норм накопился значительный объем судебной практики, на основе которого можно делать выводы о тенденциях и проблемах при разрешении дел этой категории. Больше всего спорных ситуаций возникает по поводу установления публичного сервитута в отношении участков, находящихся в частной собственности, в интересах энергетических компаний для строительства и эксплуатации их инженерных сооружений (систем газоснабжения, нефтепроводов, тепловых, водопроводных сетей, линий связи). Судебная практика складывается не всегда однозначно. Именно о таких ситуациях пойдет речь.

Смешение публичного и частного сервитута

По общему правилу публичные сервитуты устанавливает своим решением исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, чтобы обеспечить государственные или муниципальные нужды (п. 2 ст. 23 ЗК). Согласие правообладателей земельных участков для принятия решения об установлении публичного сервитута не требуется. К публичному сервитуту не применяются положения ГК о сервитуте.

Отличия публичного сервитута от частного до внесения изменений в ЗК четко прослеживались и зависели от круга лиц, в интересах которых сервитут устанавливается. Однако появление в Земельном кодексе возможности установления публичного сервитута по ходатайству энергетических компаний — субъектов естественной монополии, организаций связи, операторов газификации и иных владельцев инженерных сооружений и объектов транспортной инфраструктуры (обладатели публичного сервитута) — привело к размыванию границ между публичным и частным сервитутом.

Как показывает судебная практика, при установлении публичных сервитутов не всегда есть обозначенные в законе «публичные нужды», «нужды населения» и «интересы неопределенного круга лиц». Часто это приводит к обременению частных земельных участков исключительно в коммерческих интересах обладателей публичного сервитута.

В схожих обстоятельствах суды выносят противоположные решения.

Пример из практики. По ходатайству газотранспортной организации администрация установила публичный сервитут в отношении частных земельных участков. Сервитут понадобился, чтобы провести через земельные участки газопровод для подключения к сетям газоснабжения объектов коммерческой компании. Правообладатель обремененного участка оспорил в суде постановление администрации об установлении публичного сервитута. Суды всех инстанций, включая ВС, поддержали правообладателя участка и признали установление публичного сервитута незаконным в связи с отсутствием публичной цели. Суды констатировали недопустимость установления публичного сервитута в интересах одного конкретного правообладателя и при отсутствии общественного интереса (социальных потребностей). Суды указали, что данный сервитут нельзя расценить как необходимый для государственных, муниципальных нужд или для нужд местного населения, поскольку размещение газопровода на чужом земельном участке осуществляется для подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения исключительно одной коммерческой организации¹.

Аналогичную справедливую позицию суды занимали и в других делах². Однако в судебной практике распространена и противоположная позиция.

Пример из практики. Суды пришли к выводу о возможности установления публичного сервитута для размещения линейного объекта в целях технологического подключения только одного конкретного субъекта права — развлекательного центра. В этом деле ходатайство о публичном сервитуте подала организация — субъект естественных монополий, оказывающая услуги по транспортировке газа. Организация обязана осуществлять деятельность по технологическому присоединению объектов капитального строительства к сетям газораспределения. Субъект естественной монополии заключил с гражданином договор технологического подключения развлекательного центра. По мнению суда, поскольку сетевая организация обратилась в администрацию с заявлением об установлении публичного сервитута для размещения линейных объектов системы газоснабжения в целях подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, основания для установления публичного сервитута имеются³.

Аналогичные выводы суды делали и в других делах⁴.

Такая позиция представляется необоснованной. Исходя из этой логики, суды допускают обременение земельных участков публичным сервитутом независимо от критериев «публичный интерес», «нужды населения», на том лишь основании, что публичный сервитут запрашивает субъект естественной монополии. Часто такие сервитуты устанавливаются исключительно для извлечения прибыли субъектом естественной монополии, по кратчайшему расстоянию размещения коммуникаций и без учета интересов собственников земельных участков. В таких ситуациях сервитут может оформляться не как публичный, а как частный гражданско-правовой⁵ на индивидуально согласованных с правообладателями земельных участков условиях и исключительно при отсутствии иной возможности размещения инженерных коммуникаций, то есть через земли общего пользования.

Плата за публичный сервитут

Вопрос баланса интересов правообладателей публичных сервитутов и владельцев обремененных участков стоял бы не так остро, если бы плата была справедливая и бесспорная, но и с этим на практике также возникли сложности. Существенное количество споров об установлении публичного сервитута касается вопросов его возмездности.

По общему правилу обладатель публичного сервитута, например субъект естественной монополии, обязан вносить плату за публичный сервитут правообладателю земельного участка, если иное не предусмотрено ЗК⁶. Размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, определяется в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и методическими рекомендациями⁷. 

Но из этого общего правила есть исключение, в результате которого широкий круг собственников земельных участков остался без какой-либо компенсации на длительный период. Это исключение установлено в п. 1–4 ст. 3.6 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее — Закон № 137-ФЗ). Публичный сервитут в интересах собственников инженерных сооружений, права на которые возникли до 1 сентября 2018 года, устанавливается на безвозмездной основе, в том числе в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности. Правообладатели таких сооружений вправе оформить публичный сервитут в случае отсутствия у них каких-либо прав на земельный участок. Кроме того, им предоставлено право переоформить договор аренды земельного участка на публичный сервитут.

К публичному сервитуту не применяются нормы ГК

Суды считают, что нормы ст. 3.6 Закона № 137-ФЗ, принятые в отношении существующих инженерных сооружений, право собственности на которые возникло до 1 сентября 2018 года, являются специальными по отношению к положениям статьи о плате за публичный сервитут⁸. На этом основании суды отказывают в установлении платы за публичный сервитут на земельные участки, где размещаются ранее построенные сооружения, право собственности на которые у энергетических компаний возникло до 1 сентября 2018 года⁹.

В большинстве таких случаев безвозмездные публичные сервитуты для эксплуатации существующих сооружений устанавливаются на максимальный срок — 49 лет (п. 1 ст. 39.45 ЗК). То есть на 49 лет собственник земельного участка оказывается ограниченным в своем праве без какой-либо компенсации. Очевидно, что нахождение на частных земельных участках различного рода опасных производственных объектов и установление их охранных зон влечет значительные неудобства для собственника земельного участка, обремененного публичным сервитутом.

До появления в 2018 году ст. 3.6 Закона № 137-ФЗ многие энергетические компании пользовались частными земельными участками для размещения своих инженерных сооружений по различным возмездным гражданско-правовым договорам с собственниками участков. С появлением поправок владельцы сооружений стали вместо существующих договоров оформлять безвозмездный публичный сервитут на те же самые участки.

В таких ситуациях судебная практика пошла по пути лишения собственников земельных участков ранее согласованной платы за обременение участка по действующим гражданско-правовым договорам.

Пример из практики. Собственник земельного участка оспаривал публичный сервитут, установленный в пользу АО «МРСК Урала» для эксплуатации линейного объекта электросетевого комплекса. До установления публичного сервитута ответчик пользовался участком истца за плату на условиях частного сервитута. Публичный сервитут был установлен на безвозмездной основе, что стало причиной для спора. Суд кассации сделал вывод, что собственники земельных участков, которые ранее предоставляли за плату земельные участки для размещения линейных сооружений, после установления публичного сервитута для размещения указанных сооружений не вправе требовать в дальнейшем плату за публичный сервитут. Наличие ранее заключенного соглашения об установлении частного сервитута не является основанием для отказа в установлении публичного сервитута¹⁰.

В другом деле индивидуальный предприниматель обратился с иском к ПАО «Газпром» о взыскании задолженности по договору аренды земельного участка. Ответчик с 2016 года использовал арендованный у индивидуального предпринимателя участок для строительно-монтажных работ по расширению подземного хранилища газа. В 2022 году ответчик уведомил истца о расторжении договора аренды в связи с изданием приказа Минэнерго об установлении публичного сервитута на срок 49 лет. Суды признали договор аренды прекращенным в силу закона¹¹ и сделали вывод об отсутствии у арендодателя права требовать от арендатора внесения арендной платы в размере, определенном договором, с даты установления публичного сервитута¹².

В деле с похожими обстоятельствами правообладатель земельного участка оспаривал публичный сервитут, который установили вместо ранее заключенного договора субаренды. Суд также пришел к выводу о законности публичного сервитута. Суды определили, что фактически установленный публичным сервитутом правовой режим пользования земельными участками наличествовал и до установления публичного сервитута, но был оформлен с помощью конструкции договора субаренды. При этом суды опровергли довод правообладателя участка о наличии у ПАО «Газпром» права продолжить использование участка на условиях ранее заключенного договора, сославшись на право переоформления аренды земельного участка на публичный сервитут в соответствии с вышеприведенными положениями Закона № 137-ФЗ. По мнению суда, целесообразность использования ПАО «Газпром» в рассматриваемом случае конструкции публичного сервитута обусловлена тем, что линейный объект проходит по множеству земельных участков с различным режимом использования, что вызывает необходимость властного решения об установлении сервитута, а не регулирование вопроса о размещении данных объектов частноправовыми соглашениями. Вопросу же целесообразности публичного сервитута для правообладателя участка с точки зрения прекращения получения им арендной платы суды должного внимания не уделили¹³.

Правообладатели линейных объектов, права на которые возникли после 1 сентября 2018 года, обязаны вносить плату за пользование земельными участками на основании публичного сервитута¹⁴. Тем самым закон ставит в неравное положение собственников земельных участков с одинаковым обременением в зависимости лишь от момента создания инженерного сооружения, что представляется несправедливым. Норма ст. 3.6 Закона № 137-ФЗ, «простившая» субъектам естественных монополий плату за обременение частных земельных участков, пока не являлась предметом изучения Конституционного суда на предмет соответствия Конституции. Между тем такая проверка представляется уместной с учетом того, что указанная норма ограничивает право собственности на длительный срок, но при этом не обеспечивает равной компенсации собственникам обремененных земельных участков, а также допускает неоднозначное толкование в практике.

Споры о выкупе земельных участков, обремененных публичным сервитутом

Права собственника участка, использовать который по назначению невозможно в связи с наличием публичного сервитута, можно защитить¹⁵. Если осуществление публичного сервитута привело к невозможности использования земельного участка, его части или иного объекта недвижимости на участке либо к существенным затруднениям в их использовании, правообладатель земельного участка вправе требовать выкупа соответственно земельного участка или иного объекта недвижимости по рыночной стоимости. Требование о выкупе предъявляется к обладателю публичного сервитута (к энергетической компании).

Вывод о невозможности использования конкретного земельного участка можно сделать исходя из вида его разрешенного использования, возможности его застройки и возникающих ограничений на осуществление отдельных видов деятельности на земельном участке¹⁶.

На данный момент в судебной практике споры о выкупе обремененных публичным сервитутом участков немногочисленны. Среди них не встретилось судебных актов, принятых в пользу правообладателей земельных участков.

Пример из практики. Собственник земельного участка обратился с иском к АО «Россети Янтарь» о выкупе части земельного участка, обремененной публичным сервитутом на 49 лет для строительства линейного объекта электросетевого хозяйства — воздушной линии электропередачи — в целях подключения к электрическим сетям. Земельный участок истца имел вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства с объектами инфраструктуры, для объектов жилой застройки». Истец планировал организовать на земельном участке строительство коттеджного поселка с последующей продажей построенных жилых домов и земельных участков. Из-за публичных сервитутов и охранной зоны объектов электросетевого хозяйства истец не мог использовать в соответствии с разрешенным использованием часть своего земельного участка и заявил требование о ее выкупе. Суды отказали в удовлетворении иска. Требование о выкупе части земельного участка не является правомерным, поскольку часть земельного участка не сформирована и не поставлена на кадастровый учет. Положениями ЗК заключение договора купли-продажи будущей недвижимой вещи, а равно предварительного договора на ответчика не возложено. Следовательно, требование о понуждении заключить договор выкупа земельного участка может быть предъявлено лишь после его формирования и постановки на кадастровый учет, что позволит определить в том числе и рыночную стоимость участка¹⁷.

Кроме того, суды в этом деле указали, что установление охранных зон линии электропередачи не является основанием для обязания собственника такой линии выкупить участок. Обременение части земельного участка публичным сервитутом и установление охранной зоны объекта электросетевого хозяйства влечет некоторые ограничения для правообладателя земельного участка, но не исключает возможность использования с соблюдением действующего порядка соответствующей части земельного участка, занятой воздушной линией электропередачи и охранной зоной, для целей, связанных с коттеджной застройкой.

В другом деле собственник земельного участка с видом разрешенного использования «для застройки и размещения производственных объектов» обратился с иском к АО «Мособлгаз» об обязании выкупить по рыночной стоимости административно-бытовой комплекс. Истец ссылался на невозможность использования земельного участка под административно-бытовым комплексом, потому что, по заявлению ответчика, на земельном участке установлен публичный сервитут. Административно-бытовой комплекс построили на земельном участке в 2012 году, а публичный сервитут и охранная зона газопроводов были установлены в 2020 году.

Суды отказали в удовлетворении иска. Истец не доказал факт невозможности использования всего земельного участка или существенных затруднений в его использовании. Газопроводы, находящиеся в собственности АО «Мособлгаз», проложены на земельном участке на законных основаниях еще до возникновения прав истца на земельный участок, о чем истцу было известно. Истец нарушил требования законодательства о газоснабжении и построил административно-бытовой комплекс непосредственно на газопроводах, в охранной зоне. Суд указал, что запись о наличии охранных зон в ЕГРН является правоподтверждающей, а не правообразующей. Зона не является установленной с момента внесения сведений о ней в ЕГРН, а считается установленной в силу закона, данные о ней вносятся в ЕГРН с целью информирования. Поэтому суд отклонил довод истца о несвоевременном установлении охранной зоны и публичного сервитута. Действующее законодательство не содержит положений, обязывающих собственников газораспределительных сетей осуществлять выкуп объектов недвижимого имущества, незаконно возведенных на газопроводах¹⁸.

В этом деле суды не только отказали собственнику участка в праве требовать выкупа объекта, но и подтвердили необходимость демонтажа его здания в связи с нарушением охранной зоны. При этом никак не учитывалось то, что публичный сервитут был установлен на безвозмездной основе и не предполагал никакой компенсации собственнику за размещение на его участке чужих газопроводов на срок 49 лет.

Исследование судебной практики по спорам о публичных сервитутах приводит к выводу о несоблюдении на данном этапе баланса интересов собственников земельных участков и энергетических компаний. Судебная практика складывается по большей части в пользу энергетических компаний.